为全面实施自治区提出的残疾人事业“五项工程”和落实市委市政府确定的今后五年“美丽发展、科学崛起、共同繁荣”的发展战略，按照自治区残联《关于开展残疾人社会保障工作专项调研的通知》要求，巩固市残联创先争优活动成果，推进“爱在残联·放飞生命”系列活动效果，全面、翔实了解全市残疾人工作基本情况，切实解决基层残疾人的困难和问题，以提高残疾人社会保障水平，改善残疾人生活状况，全面促进残疾人事业又好又快发展，呼伦贝尔市残联在全市残联系统内组织开展了“百名残联干部下基层”调研活动。调研活动计划从2011年4月中旬开始到6月末结束。
4月13日调研活动启动，以市残联党组书记、理事长刘玉兰为组长，由市残联康复部、教就部、组联部负责人组成的市残联基层残疾人工作调研组利用12天时间，行程4500公里，先后深入陈巴尔虎旗、满洲里市等13个旗市区进行了调查研究。在各旗市区，调研组分别考察了部分乡镇、苏木、街道残联和社区、村、嘎查残协工作情况，参观了残疾人就业、扶贫基地和特殊教育学校，走访了入住廉租住房和危房改造的残疾人群众，慰问了贫困残疾人，全面听取了各旗市区残疾人工作的整体情况汇报。
现对本次调研活动形成调研报告如下：
一、全市基层残疾人工作概况
近年来，各级党委政府高度重视残疾人事业，各级各部门大力支持残疾人工作，各级残疾人联合会、残疾人协会团结协作，密切配合，开拓创新，促进基层残疾人工作得到较快发展，残疾人生活状况和平等参与社会的环境切实改善。
（一）全市基层残疾人工作稳步发展。
――13个旗市区党委政府印发了促进残疾人事业发展的实施意见，将残疾人事业纳入国民经济发展总体规划，统筹安排，统一部署，同步发展。部分旗市出台了配套政策，针对残疾人的特殊困难提出相应的扶助措施。
――全市109个乡镇（苏木、街道）全部成立了残疾人联合会，配备专职委员39名，兼职委员70名；1111个村（社区、嘎查）成立了残疾人协会，选聘专职委员481名，兼职委员630名。部分基层残疾人专职委员报酬和补贴问题通过财政列入预算、残疾人就业保障金拨付、落实城乡低保和多方救助的方式得到不同程度的解决。全市残疾人组织网络初步形成。
――有8个旗市按照辖区人口“人均1元”的比例落实了康复经费，各旗市区建立了康复服务指导站，乡镇卫生院建立了康复室，通过开展白内障复明、聋儿语训、人工耳蜗植入手术、智残儿童康复、精神病防治、肢残矫治、假肢装配、辅助器具供应等方式，五年来为1.5万人次残疾人提供了不同项目和形式的康复服务。
――以聋儿和智障儿童教育救助资金、彩票公益金助学、扶残助学春雨工程等项目资金资助400多名贫困残疾学生和贫困残疾人家庭子女，有700余名学龄残疾儿童少年在各级特教学校上学和在普通学校随班就读。
——通过分散按比例就业、集中就业、个体从业和参加农村牧区种植、养殖业就业的残疾人2.38万人。部分旗市、乡镇建立了乳品开发、木材加工、牲畜养殖等类的残疾人就业、扶贫和实训基地。
――全市享受低保的残疾人3.54万人，参加城镇基本医疗保险和新型农村牧区合作医疗的残疾人4.52万人，参加养老保险的残疾人1.61万人，大部分贫困残疾人个人缴费部分由政府代缴。
――将残疾人纳入社会扶贫整体规划，5年来扶持贫困残疾人3万多人，近70%脱贫解困。实施危房改造工程和廉租房安居工程为2540户残疾人解决了住房问题。
――实施“阳光家园”计划，投入72.5万元对1120名智力、精神和重度残疾人开展居家托养服务。
――3个市区通过了全国无障碍建设城市验收，大部分旗市所在镇办进行了无障碍环境建设和改造，信息交流条件日益进步，残疾人生活环境逐步改善。
——扶残助残的社会风尚逐步形成，在基层残疾人越来越多的得到社会的关注、群众的尊重、各界的扶助。残疾人自强自立，拼搏进取，在各行各业不断体现着自我，实现着价值。
（二）各地残疾人工作各有特色。
13个旗市区残疾人工作亮彩纷呈，各具特色：
——海拉尔区作为首府城市，通过了全国无障碍建设城市验收，对20户贫困残疾人家庭进行了无障碍改造；残联与卫生局联合向贫困残疾人发放医疗优惠卡，残疾人在医院和药店购药可享受20%的优惠；针对劳动力市场需求对21名残疾人进行了职业技能培训，全部安排就业；选送残疾人运动员参加全国、自治区残运会获得良好成绩；连续3年开展残疾人状况监测，为上级部门政策研究、规划制定、业务调整提供了科学的残疾人状况变化数据。
——满洲里市将街道残联专职委员纳入公益岗位，为社区残协配备了康复协调员，落实了工资补贴制度；培养特殊艺术人才，成功举办了残疾人艺术成果展，在残疾人中引起强烈反响；将“人均2元”康复经费纳入财政预算，投入56万元加强了社区卫生服务中心康复室和社区残疾人康复站的建设，获得“全国社区康复工作示范区（市）”和“全国白内障无障碍县（市）”称号；扎来诺尔矿区政府投入400余万元建设了总面积1320平方米的残疾人综合服务设施，改善了服务功能。
——牙克石市积极开展向特教学校输送生源和资助残疾学生、贫困残疾人家庭子女活动，为残疾人就学创造条件；举办就业援助招聘会，向用人单位推荐80名残疾人，28名达成就业意向；驻牙克石一家现代化乳业公司安排75名残疾人就业，占职工总数的39%，并对残疾职工给予提高各项福利待遇的照顾；将残疾人危房改造工程列入政府民生工程，对重度残疾人在享受低保的基础上再给予500-100元的资助；残联被评为“全国残疾人信访工作先进单位”。
——扎兰屯市为乡镇、街道残联配备了电脑和档案柜，乡级残联和村、社区残协全部聘请了专职委员，给予一定的工资补助，并建立了考核机制；连续3年对参加社会保险的残疾人每人每年补助1000元养老保险金，对纳入低保的重度残疾人给予特殊救助；利用项目资金141万元和地方投入匹配资金150余万元对320户残疾人进行了危房改造，地方新建廉租住房小区安排入住266户贫困残疾人，占入住总户数的75%以上；智障儿童托养机构有54名残疾儿童在接受康复训练；投资近200万元建设了近800平方米的综合服务中心。
——根河市2家福利企业安排残疾人就业180人，并由残联扶持建立了残疾人就业基地安置了部分残疾人就业；以较少民族就业扶贫专项资金建立了黑木耳种植基地，扶持带动残疾人脱贫；对残疾人低保户提高救助标准；新建的75户廉租住房中近80%安置残疾人入住；社区残协工作人员业务素质较高，清楚掌握辖区残疾居民情况。
——额尔古纳市对纳入低保的残疾人家庭提高保障资金水平并给予临时救助；纳入低保的重度残疾人免费参加城镇基本医疗保险；因地制宜利用有限的资金对贫困残疾人家庭进行危房改造，照料残疾人生活；组织残疾人参加人才交流会，举办职业技能和实用技术培训班，为残疾人就业创造条件；开发民族特色项目，充分发挥较少民族就业扶贫资金的作用。
——阿荣旗党委、政府制定出台了一系列促进残疾人工作的配套文件，人大、政协多次对残疾人法规政策的贯彻执行进行检查和视察；采取基层残协推选、乡镇残联考核、旗残联审查的形式为160个基层组织选聘了专职委员和康复协调员，并解决了工资补贴，建设了规范的办公场所、活动室、图书室；将残疾人危房改造列入政府“十件惠民实事”，为315户残疾人进行危房改造，安置70户残疾人入住廉租住房；将残疾人扶贫纳入领导干部“一对一”包扶制度，以无息贷款扶持60多户残疾人脱贫；举办残疾人专场招聘会，27名残疾人与4家企业签约。
——莫旗对残疾人参加城镇基本医疗保险和新型农村合作医疗实施零起付线政策；将残疾人危房改造工程与危草房改造捆绑实施；将按比例安排残疾人就业和残疾职工社会保险纳入劳动监察范围，将财政拨款单位的残疾人就业保障金纳入预算统一划拨；城镇社区残协专职委员安排的全部是残疾人或残疾人直系亲属，既加强了基层组织建设，又解决了部分残疾人的就业问题；以较少民族就业扶贫资金兴办养殖场解决残疾人就业和困难救助资金来源问题。
——鄂伦春旗发挥扶贫基地的辐射带动作用，加强对残疾人的实用技术培训，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫；加强求职登记和职业介绍工作，为残疾人就业创造条件；残联与地税、财政、银行等部门举办座谈会，就残疾人就业保障金征收工作进行商洽，提高了保障金收缴工作效率；资助贫困残疾学生，保障其顺利就学；认真组织筛查和输送病源，为12例残疾人安装了假肢。
——鄂温克旗对城镇残疾人参加养老保险提高待遇标准，并由政府代缴重度残疾人养老保险费；代缴重度残疾人城镇基本医疗保险、新型农牧合作医疗保险费，提高报销比例；旗残联对残疾人安装假肢、购置助听器、轮椅等辅助器具给予资金补助；举办了基层残联理事长、残协专职委员培训班；举办面点师培训班对30多名残疾人进行了定向培训。
——新左旗对重度残疾、一户多残特困家庭提高医疗保险报销封顶线；采取领导干部“一助一”的形式帮扶残疾人，并采取流动畜群的形式扶持残疾人脱贫，贫困残疾人优先入住廉租住房并安排在较低楼层；将城镇社区残协专职委员的工资纳入财政预算，加强对基层工作人员的培训力度；对4名残疾人大学新生每人补助4000元学费；旗食品加工厂计划在厂内建设残疾人托养服务机构，既能解决残疾人生活问题，又可解除残疾职工的后顾之忧。
——新右旗将生活在草原深处生活不便的残疾人集中到旗所在地建设了“蒙古大营”社区，为残疾人建设了蒙古包，购置、配给生活必需品，并帮助特殊困难的残疾人解决婚姻问题；按照“分类施保”原则对重度残疾人“三保”特殊照顾；兴办养殖场作为扶贫基地扶持带动残疾人脱贫解困；筹集资金救助残疾学生完成学业；重视残疾人信访工作，大力维护残疾人权益。
——陈旗党委政府印发文件，将残疾人事业各项任务细化分解落实到相关部门，明确职能职责，有效的增强了促进残疾人事业发展实施意见的可操作性；将财政拨款单位的残疾人就业保障金和“人均2元”标准的康复经费纳入财政预算；已将部分残疾人专职委员纳入公益性岗位，城镇社区残协专职委员每月工资1000－1400元，嘎查残协专委工资补贴每年1200元，并专门举办培训班对基层残疾人委员进行培训；旗残联开发了基层残疾人管理软件系统，加强了残疾人工作规系统化、范化、科学化的管理水平；旗法院为残疾人免费提供盲文和大字判决书，提供手语、无障碍设施、诉讼绿色通道和无偿法律援助服务。
二、基层残疾人工作中的困难和问题
在看到工作发展的同时，我们还必须清楚，当前我市基层残疾人工作仍然存在较多的困难和问题，如果不加以解决和改善，势必影响全市残疾人事业的发展步伐。
（一）残疾人基础数据不清。
各旗市区残疾人底数和有关基本情况不清楚：残疾人总数和各类残疾人比例不准确；残疾人纳入最低生活保障、医疗保险、养老保险基数和具体特惠照顾情况不翔实；残疾人康复医疗、劳动就业、技能培训、文体娱乐、住房条件等方面的需求不了解。这些基础数据和情况不掌握，或者有关情况不真实、数据不准确，必将对贯彻落实残疾人法规政策、科学制定残疾人事业发展规划、研究执行残疾人工作措施等带来非常大的负面作用，影响残疾人工作的顺利推进。
（二）基层残疾人组织建设不完善。
——基层残疾人组织职责不清。虽然全市所有的乡镇、苏木、街道全部建立了残疾人联合会，所有的村、嘎查、社区全部设立了残疾人协会，但有些基层残联、残协仅仅是挂了残疾人组织的牌子，却没有明确组织职责，不知如何发挥功能，没有实现基层残疾人组织的应有作用。
——基层残疾人组织人员不定。大部分乡镇（苏木、街道）残联和村（嘎查、社区）残协没有专职工作人员，个别的甚至都没有明确具体负责残疾人工作的兼职人员，不能主动开展残疾人工作，甚至对残疾人工作无人问津。
——基层残疾人组织经费无保障。按照上级要求和工作需要，应该将基层残疾人专职委员安排到公益岗位，将残疾人委员工资报酬和残疾人工作经费补贴列入财政预算。但当前只有少数几个旗市的残疾人专职委员工资报酬纳入财政预算，部分专职委员的工资补贴由残疾人就业保障金列支或以提高低保资金的形式予以补助，且数额很少。如有的旗市对城镇社区残疾人专委每月补助200元，村、嘎查专委每月补助50元，数额少得可怜，根本无法满足日常生活需要；对大部分没有专职委员的基层残联、残协来说，兼职工作人员的工资补贴就无从谈起了；至于工作经费，基层残协更加不敢设想。
——基层残疾人工作人员素质有待提高。大部分基层组织工作人员学历较低，加之缺乏正规的残疾人业务理论学习和专业知识培训，工作能力较差，业务素质不高，为残疾人服务的能力和水平亟待提高。
——基层软硬件条件不适应残疾人需求。基层残疾人组织没有固定的办公和活动场所，特别是一些城镇社区和大部分村、嘎查没有残疾人康复训练和文化活动室，无法适应“康复进社区、服务到家庭” 和残疾人文化娱乐的基础条件要求。而个别旗市没有充分发挥残疾人综合服务场所的功能，所谓的“残疾人活动中心”有名无实，形同虚设，要么没有残疾人康复、健身、活动器材，要么将器材束之高阁不予应用，或者工作人员自身缺乏基本的康复训练知识和指导服务能力。
此外，各旗市区残联机关人员编制过少，无论是5、6万人口的牧业旗还是人口在30万以上的旗市区，多数残联只有5-6名编制，人员力量薄弱，远不能适应工作项目日益拓展和工作量逐年增大的残疾人事业需求。同时，大部分旗市区没有按照上级要求和工作需要建立独立的残疾人就业服务、康复指导、辅助器具供应机构。
（三）基层残疾人工作经费不足。
多数旗市区残疾人事业经费投入严重不足，不适应工作需要：没有将基层残疾人专职委员工资报酬纳入预算；没有按照辖区人口将康复经费列入预算；机关、团体、事业单位的残疾人就业保障金没有纳入财政预算；没有残疾人就业、扶贫等工作专项经费；没有针对残疾人危房改造等项目的匹配资金；对特困残疾人救助资金投入不够；没有按照15%的比例将彩票公益金专项用于残疾人福利和慈善事业；残联机关业务经费和公务经费不足。
（四）残疾人就业渠道狭窄。
——残疾人的生理缺陷本身限制了其就业能力，加之受教育水平偏低，知识、学历程度有限，因而残疾人劳动就业竞争力较弱。
——个别社会单位对按比例安排残疾人就业制度缺乏理解，安排残疾人就业积极性不高，且对按规定缴纳残疾人就业保障金有抵触，影响了残疾人按比例就业工作的顺畅开展。
——残疾人集中就业企业和经济实体办理福利企业证书手续繁琐，享受减免税费照顾准入条件严格，产品销售市场不景气，安排残疾人就业不稳定。
——自谋职业残疾人多数经济基础薄弱，缺少启动资金，适应开发的经营项目较少，自主创业存在诸多困难。
——残疾人参加职业技能培训几率较低，培训项目、科目针对性较差，培训后就业仍然困难，限制了培训工作的效率；反之因为培训后仍无法就业，也影响了残疾人参加技能培训的积极性，限制了其就业能力的提高。
——残疾人就业服务机构不健全，对劳动力市场需求了解不全面，残疾人求职登记工作不到位，残疾人人才库建设薄弱，制约了推荐、安排残疾人就业工作的开展。
此外，条管单位保障金不执行属地管理原则、由上级部门统一收缴的方式，降低了保障金收缴率，也造成了应收保障金的严重流失，客观的限制了地方残疾人就业工作的发展。
（五）残疾人特惠政策有待完善和落实。
残疾人社会保障政策还不健全，特别是一些配套制度和措施还不完备；一些残疾人工作政策缺乏强制力度，不能得到有效的贯彻落实；对重度残疾、一户多残、老残一体等特殊困难的残疾人及其家庭的特惠救助措施不够具体，救助资金来源不够明确，不便于操作。
（六）基层残疾人工作发展不平衡。
一方面表现在地区间残疾人工作发展不平衡，部分旗市对残疾人工作比较重视，工作思路较宽，资金投入较大，事业发展就相对较快；而有的旗市对残疾人事业投入很少，残疾人各项工作发展滞后。另一方面表现在城镇社区基层残疾人工作发展好于农村牧区，城镇残疾人生活水平略高于残疾农牧民。
三、加强基层残疾人工作的建议
基层残疾人工作是残疾人社会保障体系和服务体系建设的重要组成部分，基层残疾人工作的发展状况，直接影响着残疾人“两个体系”建设的成效，而促进“两个体系”建设是基层残疾人工作的根本要求。在今后的工作中，我们必须紧紧围绕残疾人“两个体系”建设的各项要求，针对基层残疾人工作中存在的困难和问题，深入贯彻落实中央7号、自治区党委6号和市委4号文件精神，以建立健全残疾人的社会保障制度、完善残疾人的服务体系为落脚点，全面实施残疾人事业“五项工程”，推进基层残疾人工作的发展，保障残疾人的基本需求，改善残疾人的生活水平。
（一）完善残疾人社会保障政策措施。
要全面贯彻落实残疾人工作法律法规和方针政策，不断完善法律法规体系及政策措施，建立健全“两个体系”建设的长效机制，长期执行，全面推进。各旗市区要制定执行《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、《内蒙古党委、政府关于促进残疾人事业发展的实施意见》和《中共呼伦贝尔市委员会、呼伦贝尔市人民政府关于促进残疾人事业发展的实施意见》等文件具体的贯彻办法，完善残疾人基本医疗、康复、教育、就业、扶贫、救助、社会保障等专项政策和配套措施，突出针对最低生活保障、养老保险、医疗保险、社会救助制度等涉及残疾人切身利益的现实问题做出明确具体的政策规定，扩大“三保一救”的覆盖面，在构建社会保障体系中力求“低门槛、广覆盖”，使更多的残疾人获得实实在在的利益，使“两个体系”建设得到更强有力的政策保障，在基层残疾人工作中发挥积极的促进作用。
（二）满足残疾人基本医疗康复需求。
——为实现“人人享有康复服务”的目标，各级财政要继续大力落实按照辖区覆盖人口每人每年不少于1元的标准将康复经费纳入财政预算，及时拨付，合理使用，最大化的发挥康复经费的效力。
——将残疾人全部纳入城镇职工、居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度。落实城乡享受低保的贫困残疾人参加农村牧区新型合作医疗、城镇居民基本医疗保险个人缴费部分由政府从社会救助资金中足额代缴。对重度残疾、一户多残、老残一体的特困残疾人和患重病的残疾人医疗费用报销实行零起付线，提高报销封顶线，超出封顶线由个人承担的部分，再给予特困救助。
——将白内障复明、精神病人服药、聋儿助听器验配、辅助器具适配（包括假肢装配）、康复训练等残疾人医疗康复项目纳入医疗保险报销范围。对贫困残疾人接受白内障手术、安装假肢、佩带助听器等康复服务，除给予上级项目经费补贴外，需要个人承担的部分费用由各旗市区从“人均1元康复经费”中给予补助。
——推进“康复进社区、服务到家庭”，加强基层康复服务机构建设，开展基层残疾人康复工作人员和康复协调员业务培训，培养基层康复技术人才。
（三）保障残疾人基本生活。
——农村、牧区、城镇贫困残疾人全部纳入最低社会保障范围，重度残疾、一户多残、老残一体等特殊困难家庭的残疾人享受最低生活保障的最高标准，并根据具体情况，再给予30％的特困补贴。
——继续实施残疾人危房改造工程。将农村牧区无房和危房残疾人贫困户纳入安居工程、异地扶贫、搬迁工程，列入灾民建房、危房改造、廉租住房等规划，旗市区财政要匹配资金。
——在解决经济适用住房和城镇廉租住房时优先照顾残疾人家庭，安排住房时考虑到残疾人的无障碍和生活便利需求，并逐步提高贫困残疾人的住房补贴标准。
（四）加大残疾人事业经费投入。
——加大残疾人各项事业的经费投入，将财政拨款单位的残疾人就业保障金、“人均1元”康复经费、残疾人专职委员工资报酬等残疾人事业资金列入财政预算，及时划拨使用。
——各级彩票公益金每年按照15％的比例划出专项资金，用于支持康复、教育、扶贫等残疾人社会福利和慈善事业。
（五）完善残疾人就业服务机制。
——进一步贯彻促进残疾人就业的法律法规和政策措施，保障残疾人平等就业的机会和权利。加强对按比例安排残疾人就业和残疾职工参加社会保险的监察，依法监督用人单位，确保残疾职工按照规定参加基本养老、医疗、失业、工伤和生育保险，保障残疾人劳动就业的合法权益。依法查处、纠正残疾人所在用人单位不签订劳动合同、克扣或无故拖欠工资及不缴纳社会保险等违反劳动保障法律法规的行为。
——针对劳动力市场和经济发展需求，在基层开展适合残疾人和就业前景广阔的职业技能培训，增强残疾人就业和创业能力。
——加强残疾人基层就业服务机构建设，建立健全残疾人求职登记和推介制度，为残疾人就业提供良好的服务。
——加强残疾人就业保障金收缴、使用、管理工作力度，大幅度提高保障金收缴率，合理安排保障金的使用支出。
（六）加强基层残疾人组织建设。
建立健全基层残联、残疾人协会组织建设，残疾人专职委员岗位逐步纳入政府公益性岗位，并将专职委员工资报酬和基层残联、残协经费纳入财政预算。强化对基层残疾人组织专、兼职委员、康复协调员的教育、培训和培养，加强基层残疾人工作人才队伍建设，提高残疾人工作者的整体素质，增强为残疾人服务的能力。
为各级残联增加人员编制，加强对残疾人工作者的培训教育工作，提高残疾人干部队伍整体素质。
（七）全面准确的掌握残疾人基本情况。
按照自治区残疾人基础信息统计制度要求，深入细致的开展残疾人基本状况调查，准确掌握残疾人底数，全面了解残疾人基本需求，为各项政策的贯彻落实和业务工作的顺利开展夯实基础。
（八）加强基层残疾人工作硬件建设。
积极争取基础设施建设项目，建设残疾人康复服务设施、托养服务设施、综合服务设施，加强服务硬件建设，不断提高为残疾人服务的能力。